Термін “законодавство” є фундаментальною категорією загальної теорії права. Незважаючи на те, що цей термін характеризується традиційністю та усталеністю його використання, однозначного тлумачення поняття “законодавство” на семантичному (словниковому) й загальнотеоретичному рівні в правовій науці й практиці, на жаль, не існує. Зважаючи на складність тлумачення терміну “законодавство”, доцільним є проведення аналізу застосування цієї категорії як на загальнотеоретичному, так і на нормотворчому рівнях.
Розглянемо ситуацію, що склалася, у світлі офіційного тлумачення терміну “законодавство” Конституційним Судом України (див. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення ч. 3 ст .21 КЗпП України від 9 липня 1998 р. № 12-рп/98). Згідно з редакцією ч. 3 ст. 21 Кодексу законів про працю України, що діяла до винесення рішення Конституційним Судом України з цього питання, сферу застосування трудових контрактів визначало законодавство України. На практиці ж контрактну форму трудового договору часто впроваджували підзаконні акти, зокрема укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, акти міністерств тощо. Це, фактично, і спонукало Київську міську раду професійних спілок (яка вважала, що поняття “законодавство” охоплює лише закони, і тільки вони мають визначати сферу застосування контракту) звернутися за офіційним тлумаченням терміну “законодавство” до Конституційного Суду України.
Аналізуючи особливості правового регулювання сфери укладання контрактів, Конституційний Суд дійшов висновку, що термін "законодавство", який вживається в ч. 3 ст. 21 Кодексу законів про працю України щодо визначення сфери застосування контракту як особливої форми трудового договору, потрібно розуміти так, що ним охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України. Тобто Конституційний Суд України фактично став на позицію розширеного тлумачення поняття “законодавство” як системи нормативних актів, що приймаються вищими органами державної влади. Але Рішення Конституційного Суду дає підстави для неоднозначного розуміння цього терміну й викликає нові запитання.
РІШЕННЯ КСУ ТА ОКРЕМА ДУМКА СУДДІ
По-перше, Конституційний Суд України розтлумачив термін "законодавство" тільки стосовно його вживання саме і лише в ч. 3 ст. 21 Кодексу законів про працю України. Внаслідок прийнятого Конституційним Судом України Рішення виникає потреба в офіційному тлумаченні терміну "законодавство" як у кожній статті Кодексу законів про працю України, так і в інших нормативно-правових актах, де він вживається. Таким чином, Конституційний Суд України не дав загального тлумачення поняття “законодавство”. То невже з метою встановлення змісту цього поняття необхідно щоразу офіційно тлумачити вказаний термін щодо кожного нормативного акта, в якому він вживається?
По-друге, Конституційний Суд України не був одностайним у винесенні рішення з даного питання. Так, суддя Конституційного Суду Микола Савенко у своїй “Окремій думці” наголошує, що широке й неоднозначне вживання цього терміну породжує непорозуміння в його застосуванні, і виникає практична необхідність офіційного тлумачення терміну "законодавство" взагалі, а не лише в ч. 3 ст. 21 Кодексу законів про працю України. Суддя вважає, що своїм Рішенням Конституційний Суд України не тільки не зняв непорозуміння в застосуванні терміну "законодавство", а навпаки, ускладнив його. Визнавши, що терміном "законодавство" в ч. 3 ст. 21 Кодексу законів про працю України охоплюються, крім законів України, чинних міжнародних договорів України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, ще й постанови Верховної Ради України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, Конституційний Суд України фактично звів тлумачення цього терміну лише до рівня його застосування в окремій статті окремого Закону України, а не в цілому в правовому полі держави.
ІНШІ ВИЗНАЧЕННЯ ТЕРМІНУ “ЗАКОНОДАВСТВО”
Практично всі існуючі енциклопедичні, довідкові та словникові видання наводять одразу кілька визначень терміну “законодавство”. Наприклад, законодавство – це система нормативних актів, якими регулюються суспільні відносини (Юридична енциклопедія. // Під ред. Шемшученка Ю.С. – К., 1999. –Т. 2. – С. 499). Однак більшість енциклопедичних видань, як і зазначене, підкреслюють багатозначність даного терміну. Так, в Україні під поняттям “законодавство” слід розуміти: 1) систему законів України, що формується Верховною Радою України як єдиним органом законодавчої влади. До цієї категорії також належать міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України шляхом прийняття закону про ратифікацію відповідного договору (ст. 9 Конституції України); 2) в широкому значенні – систему законів та інших нормативних актів, що приймаються Верховною Радою України та вищими органами виконавчої влади, – постанови Верховної Ради, укази Президента України, постанови і декрети Кабінету Міністрів України. Ці акти розвивають, конкретизують відповідні закони і не мають їм суперечити. Юридична сила таких нормативних актів визначається компетенцією державного органу, який приймає відповідні акти; 3) у найширшому значенні – система законів і постанов Верховної Ради України, указів Президента України, постанов, декретів і розпоряджень Кабінету Міністрів України, а також нормативних актів міністерств і відомств, місцевих рад та місцевих державних адміністрацій. Науково-енциклопедичні видання також дають пояснення широкого тлумачення терміну законодавство. Так, законодавство – це структурно впорядкована сукупність (система) нормативних правових актів, які знаходяться між собою в певному усталеному співвідношенні. Віднесення ж до законодавства й підзаконних відомчих нормативних актів має історичні корені, оскільки, наприклад, у радянський період нестача власне законів змушувала штучно розширювати поняття законодавства (Юридическая энциклопедия. Под ред. Тихомирова М.Ю. – М., 2001. – С. 326). Тобто, в широкому значенні законодавство – це весь комплекс нормативно-правових актів держави, прийнятих у межах повноважень її правотворчих органів, найважливішим з яких є закон (Большой юридический энциклопедический словарь. Под ред. Барихина А.Б. – М., 2000. – С. 186). В такому сенсі законодавство являє собою єдину ієрархічну систему правових актів різної юридичної сили. Прихильники такої точки зору виділяють три окремі структурні рівні законодавства:
1. Вертикальний (або ієрархічний) рівень, що зумовлений юридичною силою актів різних нормотворчих органів та окремими формальними ознаками актів одного такого органу. Тобто вертикальна структура законодавства України побудована таким чином: Конституція України, конституційні та звичайні Закони, Постанови Верховної Ради України, Укази Президента України тощо.
2. 3. Горизонтальний рівень, що заснований на поділі нормативних актів за сферами суспільних відносин, які становлять предмет правового регулювання (податкове, фінансове, кримінальне, трудове, гірниче законодавство тощо).
4. 5. Державно–управлінський рівень, що відображає особливості форми державного устрою, адміністративно-територіального поділу держави та державного управління. Так, законодавство унітарної держави є єдиним, заснованим на єдиній Конституції, незалежно від її адміністративно-територіального поділу, тоді як законодавство федеративної держави є значно ускладненим, включає загальнофедеративний рівень та рівень суб’єктів федерації.
6. В іншому значенні під “законодавством” слід розуміти всю систему нормативно-правових актів, які приймають вищі, центральні та місцеві (регіональні) органи державної виконавчої влади та управління. Як бачимо, прихильники такої концепції законодавства вважають, що поняття “законодавство” охоплює міжвідомчі, відомчі й локальні акти міністерств, державних комітетів та інших центральних і місцевих органів виконавчої влади. Тобто даний підхід ґрунтується знову ж таки на ієрархії органів державної влади, належності того чи іншого органу до відповідного щабля в системі державного управління.
Але підходи до тлумачення терміну законодавство не обмежуються лише викладеними. Так, якщо під законодавством розуміти основну форму правотворчої діяльності держави, тобто власне діяльність вищого органу державної законодавчої влади, то логічно виникає третій підхід до тлумачення цього поняття. Правники, які дотримуються цієї точки зору, вважають, що “законодавством” є лише сукупність законів як актів держави, що мають вищу юридичну силу. Така концепція тлумачення категорії “законодавство”, яку поділяють і автори цієї статті, ґрунтується на тому, що законодавство складають саме закони, а інші нормативно-правові акти приймаються на їх основі, на виконання і у відповідності до законів держави.
Зрозуміло, що наявність великої кількості достатньо обґрунтованих наукових позицій не може не відбиватись на нормотворчій діяльності. Слід підкреслити, що, загалом, належність науковців до різних правових шкіл вплинула на українського законодавця не найкращим чином, виявившись у наявності певних суперечностей в розумінні законодавства в текстах окремих законодавчих та нормативних актів. Фактично, результатом такого стану речей стала нагальна необхідність офіційного тлумачення терміну “законодавство”. Але чи допомогло це з’ясувати всі неузгодженості, розставити всі крапки над “і” ? Спробуємо розібратись...
ЗАСТОСУВАННЯ ТЕРМІНУ “ЗАКОНОДАВСТВО” В ЗАКОНОТВОРЕННІ
Велика кількість законів, незалежно від сфери суспільних відносин, яку вони покликані врегулювати, містить вказівку на те, що слід вважати законодавством у відповідній сфері правового регулювання. Наприклад, законодавство про працю України складається з Кодексу законів про працю України та інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього. Або ж безпосередньо в конкретному законі визначається зміст поняття законодавства. Так, антимонопольним законодавством є чинні на територіях держав-учасниць нормативно-правові акти, що містять положення щодо попередження, обмеження та припинення монополістичної діяльності й недобросовісної конкуренції.
Вражає той факт, що поняття “законодавство” в певній сфері часто тлумачиться навіть підзаконними актами, актами нижчої за закони юридичної сили. Так, фінансове законодавство – це сукупність чинних на будь-який момент контрольного періоду законів та інших нормативно-правових актів держави, які регулюють процеси мобілізації, розподілу та використання фінансових ресурсів держави, а також грошові, кредитні й товарообмінні відносини. На нашу думку, це тлумачення є некоректним, оскільки фундаментальну юридичну категорію, яка безпосередньо стосується правового регулювання будь-яких суспільних відносин, не можуть визначати відомчі акти органів державного управління.
Серед визначень поняття законодавства зустрічаються й такі, що не відповідають основним положенням теорії права. Так, наприклад, гірниче законодавство визначається як сукупність правових норм, які регулюють гірничі відносини та встановлюють правила ведення гірничих робіт. Водночас під сукупністю, точніше системою, норм в юридичній науці слід розуміти галузь (підгалузь) права, або окремий правовий інститут. Але, загалом, як бачимо з наведених прикладів, законодавець дотримувався широкого підходу до розуміння терміну “законодавство”. Такий підхід є дуже поширеним і в галузевих правничих науках.
Отже, одностайності в розумінні поняття “законодавство” не досягнули ані науковці, ані юристи-практики. Тому Україна сьогодні має значний масив неузгоджених між собою нормативно-правових актів різної юридичної сили, які часто кардинально протилежно тлумачать даний термін.